תחרות של קודי שימוש בקרקע עבור חלקות קרקע המיועדות לשווקים חקלאיים סיטונאיים היא אחת הבעיות המשמעותיות ביותר מבחינה מעשית בתכנון השימוש בקרקע- של פרויקטים כאלה. הסיבה נעוצה בעובדה שהתשתית של שווקים חקלאיים סיטונאיים מורכבת מטבעה: היא משלבת פלטפורמות מסחר, מחסנים- לוגיסטיים, שירותי תחבורה וחפצי שירות, מה שמוביל לא פעם ל"תחרות" של קודי שימוש בקרקע שונים בפועל.
מידע זה משותף על ידי ד"ר למשפטים, עורך דין נכבד של אוקראינה, סגן העם של הכינוסים השישי, השביעי, חבר הוועדה של Verkhovna Rada של אוקראינה למדיניות אגררית ויחסי קרקע (2012-2014) Volodymyr Pylypenko.
דוגמה אחת לקודי שימוש בקרקע מתחרים היא 01.12 (להצבת תשתית לשווקים חקלאיים סיטונאיים) ו-03.07 (לבנייה ותחזוקה של מבני מסחר). שוק סיטונאי כולל כמעט תמיד ביתני/שטחי מסחר, חצרות מנהלה, מבני שירות, שלעיתים עלולים להוביל בטעות להקצאת קוד השימוש בקרקע 03.07 או 03.15 במקום הקוד הספציפי 01.12.
כשמדובר בשירותי חקלאות-(מתן שירות ליצרנים, ציוד, אגרוכימיה, תפעול שירותים), לעיתים יש תחרות בין הקודים 01.11 (למתן שירותים בחקלאות) ו-01.12 (להצבת תשתית לשווקים חקלאיים סיטונאיים).
האלגוריתם המומלץ להתגבר על התנגשות של קודי שימוש בקרקע, התואם את ההיגיון של הפרקטיקה השיפוטית:
1. קבע את קטגוריית הקרקע מתוך מסמכי הכותרת של החלקה וממידע קבר מקרקעי המדינה. אם קטגוריית הקרקע היא חקלאית, אזי הקצאת קוד שימוש בקרקע השייך לאדמות מגורים וציבוריות ללא שינוי ראוי במשטר החוקי של הקרקע היא בלתי אפשרית. ישנם מקרים בהם חלקת קרקע שכבר נוצרה, לרבות כאלה שנלקחו ממשתמשי קרקע לצרכי ציבור, מועברת לשוק חקלאי סיטונאי. סעיף 10 לחוק אוקראינה "על שווקים חקלאיים סיטונאיים" קובע רכישה/הפקעה לצורכי ציבור, ומבחינה פרוצדורלית, פעולות כאלה מבוצעות על פי כללי קוד המקרקעין של אוקראינה (סעיפים 146, 149 וכו') ובמידת הצורך (כאשר מדובר ברכוש פרטי הממוקם עליהם, "על קרקעות, חפצי נדל"ן, אחרים הם פרטיים) בעלות, מצרכים ציבוריים או מטעמים של צורך חברתי".
במקרה זה, ישנם מצבים בהם מופקעים חלקות קרקע חקלאיות, כאשר רק סוג השימוש בקרקע משתנה בתוך הקטגוריה המפורטת. לפיכך, יש לשקול את מסמכי הבעלות של המשתמש הקודם בקרקע לקביעת קטגוריית הקרקע הנכונה שתישמר לאחר ההפקעה וההעברה לשוק החקלאי הסיטונאי.
חקיקת הקרקעות קושרת ישירות את התשתית של שווקים חקלאיים סיטונאיים לקטגוריה של קרקעות חקלאיות. לפיכך, סעיף 22 לקוד הקרקעות של אוקראינה מגדיר כי קרקעות חקלאיות כוללות את אלו הניתנות לייצור מוצרים חקלאיים, למחקר מדעי חקלאי ולפעילויות חינוכיות, וכן להצבת תשתית ייצור רלוונטית, לרבות תשתית של שווקים חקלאיים סיטונאיים.
היגיון חקיקתי זה מפורט בסיווג סוגי שימוש בקרקע, כאשר במסגרת סעיף "קרקעות חקלאיות", ניתן סוג נפרד של שימוש בקרקע 01.12 – "להצבת תשתית לשווקים חקלאיים סיטונאיים". לפיכך, מנקודת מבטו של המשטר המשפטי במקרקעין, יש לנסח את הצבתו של שוק סיטונאי (כאובייקט תשתית של השוק החקלאי) על קרקעות חקלאיות על ידי קביעת סוג שימוש הקרקע המקביל (01.12) בתיעוד ניהול הקרקע ושיקוף זאת במידע על קבר מקרקעי המדינה.
2. לקבוע את "המטרה העיקרית" של מתן החלקה מתוך מסמכים ראשוניים (החלטה/חוזה/מעשה ממלכתי/פרויקט ניהול קרקע).
3. החל את עקרון ההתמחות (lex specialis): אם יש קוד ספציפי במסווג למקרה שלך, בחר בו. עבור התשתית של שווקים חקלאיים סיטונאיים, המסווג כולל ישירות את קוד 01.12.
4. בדוק עמידה בתיעוד התכנון העירוני (אזור פונקציונלי / תכנית ייעוד / תכנית כוללת). הדבר חשוב במיוחד כאשר חלקת הקרקע ממוקמת בתוך אזור מיושב. אם האזור הפונקציונלי הוא "תשתית אגרו-לוגיסטיקה/ייצור/מחסן/שוק", אז אין עוררין על הקוד 01.12.
5. לקבוע את האופי המשפטי של התשתית הממוקמת בתוך החלקה. קבע שהפרויקט/החפץ הוא אכן שוק חקלאי סיטונאי, לא מרכז קניות קמעונאי. הסממנים החזקים ביותר: 1) מעמד של שוק חקלאי סיטונאי שניתן על פי חוק (צו הגורם המוסמך + תעודה), אם כבר הושג או הושג במקביל; 2) כללי פעולה/מודל עסקי (זרימת סחר סיטונאי, מוצרים חקלאיים, לוגיסטיקה, הפחתת הפסדים, "תשתית שוק חקלאי" כמכלול). אם תשתית השוק החקלאי הסיטונאי (תזרים סחורות + לוגיסטיקה + שירות ליצרן/קונה) שולטת, רצוי להשתמש בקוד 01.12. אם המסחר המסחרי שולט (חנויות/ביתנים ללא פונקציית "שוק" חקלאית ספציפית), קוד 03.07 (או קוד 03.10 בגרסה הקודמת של המסווג) יגבר.
הקודים 01.12 ו-03.07 (לפני כן 03.10) אינם "גרסאות של אותה מטרת שימוש בקרקע, אלא קודים של משטרים משפטיים שונים מכיוון ש-01.12 נמצא ישירות בתוך מערך הקרקעות החקלאיות, בעוד ש-03.10 מתאר אובייקטים של תשתית ציבורית/מסחרית.
מדוע יש להקצות לקרקעות לשווקים חקלאיים סיטונאיים קוד 01.12 והסיכונים בסיווג חלקות כאלה כקרקעות של בנייה ציבורית.
ראשית, יש אינדיקציה ישירה בקוד הקרקעות של אוקראינה: התשתית של שווקים חקלאיים סיטונאיים היא מרכיב של אדמות חקלאיות. סעיף 22 לקוד הקרקעות של אוקראינה כולל ישירות את התשתית של שווקים חקלאיים סיטונאיים במטרות שלשמן מסופקות אדמות חקלאיות. לכן, אם החפץ הוא בעצם "שוק חקלאי סיטונאי", הבסיס הנכון לשימוש בקרקע הוא קרקעות חקלאיות, ולא בנייה ציבורית.
שנית, תכנית ייעוד ואזור (LUZP) נותנת קוד מיוחד וצר 01.12, אשר עדיפות על קוד "שוק" כללי 03.07 (לפני כן 03.10).
שלישית, עדיפות השימוש בקרקעות חקלאיות למטרות חקלאיות. קוד הקרקעות של אוקראינה קובע את העדיפות של קרקעות המתאימות לחקלאות ושומר על זהירות בהקצאתם שלא ל"מטרות חקלאיות". אם השוק החקלאי הסיטונאי, מבחינה פונקציונלית, הוא חלק משרשרת הייצור החקלאי (לוגיסטיקה/אחסון/עיבוד ראשוני וכו'), אזי המרת קרקעות כאלה לבנייה ציבורית על ידי הקצאתן לקוד 03.07 (לפני כן 03.10) מופיעה כהרחקה בלתי מוצדקת מהקרקעות החקלאיות, הסותרת את סעיפי 22, קוד קרקע 23 של אוקראינה.
רביעית, החלת קוד 03.07 (לפני כן 03.10) מחייבת עמידה קפדנית בדרישות התכנון העירוני. לפיכך, נעשה שימוש בקרקעות למגורים וציבור בהתאם לתכנית הכללית ולתיעוד תכנוני עירוני אחר. לגבי מגרשים מחוץ לאזורים מיושבים, המשמעות היא פעמים רבות שללא בסיס תכנוני ראוי והצדקה פונקציונלית, רשויות/גופים רגולטוריים יפקפקו בלגיטימיות של שימוש "עירוני" שכזה.
הבהרה חשובה: הגרסה הנוכחית של סעיף 38 לקוד הקרקעות של אוקראינה מנסחת את המושג של קרקעות מגורים וציבוריות באופן פונקציונלי, ללא קישור ישיר "רק בתוך אזורים מיושבים". עם זאת, אם העברת חלקת קרקע לשוק חקלאי סיטונאי התרחשה לפני 17.06.2020 (לפני התיקונים לסעיף 38 לקוד הקרקעות של אוקראינה), אזי סיווג החלקה הזו כבנייה ציבורית הוא בלתי אפשרי.
אין איסורים רגולטוריים על איתור חלקת קרקע מסוג שימוש בקרקע 01.12 "להצבת תשתית לשווקים חקלאיים סיטונאיים" בתוך אזורים מיושבים – בתנאי עמידה בדרישות הייעוד התפקודי של השטח (תיעוד תכנון עירוני) וייעוד נכון של שימוש הקרקע. חוק אוקראינה "על שווקים חקלאיים סיטונאיים" קובע כי מיקומי התשתית החקלאית נקבעים על ידי הגוף המרכזי המוסמך "בשטח הרלוונטי" על בסיס כדאיות כלכלית (ללא הסתייגות "רק מחוץ לאזורים מיושבים").
בדומה לכך, אין איסור חקיקתי כללי להקצות קוד 03.07 רק לחלקות קרקע בתוך אזורים מיושבים. מאז 2020, ההגדרה של אדמות מגורים וציבוריות בקוד הקרקעות של אוקראינה אינה קשורה אך ורק לאזורים מיושבים אלא מתוארת באמצעות שימוש פונקציונלי (הצבת מבני מגורים, מבני ציבור ומבנים וכו').
מסקנות
הימצאותו של משטר משפטי מיוחד לשווקים חקלאיים סיטונאיים אינה מבטלת את הבעיה העיקרית - פיצול הרגולציה החוקית של הקרקע, אשר מייצרת "תחרות" של קודי שימוש בקרקע, וכתוצאה מכך, סכסוכים וסיכונים רגולטוריים מוגברים לעסקים חקלאיים.
יחד עם זאת, בהתחשב בהיגיון החקיקתי המתואר לעיל, הגברת ההגנה על קרקעות חקלאיות וכוונת המדינה להבטיח את השימוש בהן בעיקר למטרות חקלאיות, שווקים חקלאיים סיטונאיים, בהתאם לנוהל הקבוע בחוק, רוכשים חלקות קרקע בעלות ייעוד מיוחד, דהיינו להצבת תשתיות לשווקים חקלאיים סיטונאיים. לפיכך, ניתן להקצות לחלקות המתאימות במקרה זה את קוד השימוש במקרקעין 01.12 כיחידה האפשרית והתואמת לקוד השימוש בפועל.
במימד המעשי, קביעת קוד שימוש הקרקע "הנכון" צריכה להסתמך על מסמכים ראשוניים של היווצרות חלקה, התפקוד הדומיננטי בפועל של התשתית, והגבלות תכנון עירוני (אזורים פונקציונליים), ולא על שלטים פורמליים של אובייקטים בודדים (ביתנים, חצרי מסחר), שהם רק מרכיבים של התשתית המורכבת של השוק החקלאי הסיטונאי. בדיקה משפטית איכותית של מסמכים בעת מיסוך זכויות בקרקע עבור שוק חקלאי סיטונאי מבטיחה היבטים מרכזיים - יכולת חיזוי של ביצוע פרויקטי תשתית, הגנה על השקעות ומזעור סיכונים של סכסוכים משפטיים והעמדה לדין של רשויות החוק.
